Fronteiras fechadas unilateralmente, exportações de material médico proibidas, China e Rússia ao socorro, um BCE que não servia “para aproximar spreads”, reuniões pela noite fora sem acordo, pedidos de investigação às contas de outros países e as habituais acusações de falta de solidariedade/responsabilidade entre Norte e Sul. A primeira fase da Covid-19 na Europa foi muito semelhante àquilo que vivemos na crise anterior. E era legítimo questionar se não acabaríamos no mesmo lugar. No entanto, quanto mais semanas passam, mais essa comparação parece preguiçosa. De um BCE agressivo a uma Comissão ambiciosa – incentivada por uma Alemanha mais flexível -, a resposta europeia está a ser muito diferente.
O novo coronavírus fez regressar fantasmas antigos e expôs feridas não saradas na relação entre o Norte e o Sul da Europa. Deixou também as instituições europeias vulneráveis a críticas de falta de capacidade de atuação, permitiu que o euroceticismo aumentasse em países como Itália e levou a que muitos questionassem o futuro do próprio projeto europeu. Um clássico em tempos de crise. Da perspetiva portuguesa, o ponto mais baixo do debate chegou no momento em que o ministro das Finanças holandês sugeriu que a Comissão Europeia investigasse os motivos pelos quais alguns países não tinham margem orçamental para lidar com a pandemia e, horas depois, com António Costa a apelidar essa postura como “repugnante”.
O bom de se atingir o ponto mais baixo é que há muita margem para recuperar. Foi isso que aconteceu. Embora não tenha havido mudanças de posição da noite para o dia, o tom tornou-se mais conciliador. O Eurogrupo conseguiu um acordo tirado a ferros para conceder acesso aos empréstimos ao Mecanismo Europeu de Estabilidade (a única condição é servir para combater os efeitos diretos e indiretos da pandemia). Foi criado um mecanismo de apoio ao emprego SURE, com empréstimos em condições mais favoráveis. O Banco Europeu de Investimento tem liquidez para distribuir. Os países voltaram a trocar material médico. Em Frankfurt, o BCE colocou a carne toda no assador e lançou uma compra de ativos de emergência que tem mantido os juros da dívida relativamente estáveis. E, esta semana, a Comissão apresentou uma proposta de fundo de recuperação que envolve uma emissão de dívida conjunta e, na prática, representa uma mutualização do esforço orçamental. Está na altura de parar de dizer que a Europa não funciona?
“Tivemos a sensação que a Europa não servia para nada, porque estávamos aflitos. Aquilo que se notou no princípio é que os Estados-membros não davam sinais de solidariedade. Nem as coisas mais básicas, como máscaras e equipamentos. Estava tudo aflito”, lembra Henrique Burnay, consultor para assuntos europeus.
A proposta da Comissão surpreendeu até pessoas como Burnay, cujo trabalho é acompanhar a UE. O sócio-gerente da Eupportunity nota que “não só é mais dinheiro do que se estava à espera”, como “se assemelha mais a eurobonds do que parece”. “E eu era dos que dizia que as eurobonds estavam mortas”, reconhece. “Confesso que nunca esperei uma mutualização. E há aqui uma parte de mutualização de dívida. Isto vai além do que se estava à espera. A Europa está a cumprir. Haverá mais Europa.”
Há aqui uma parte de mutualização de dívida. Isto vai além do que se estava à espera. A Europa está a cumprir. Haverá mais Europa.
Henrique Burnay
O que está na proposta da Comissão? Partilha muitos dos princípios da proposta franco-alemã, apresentada há alguns dias (os mais cépticos dirão que é uma cópia com hormonas de crescimento). A instituição liderada por Ursula von der Leyen propõe um reforço do quadro comunitário em 750 mil milhões de euros, dos quais 500 mil milhões serão distribuídos como subvenções e 250 mil milhões como empréstimos (Portugal deve ficar com 26 mil milhões, 15,5 dos quais são transferências). Para isso, a Comissão fará uma emissão de dívida conjunta, permitindo mobilizar esse dinheiro nos próximos três anos e reembolsando-os apenas entre 2028 e 2058. Países mais pobres e mais envidados tenderão a receber mais. Teresa de Sousa escreveu no Público que este era “o “whatever it takes” de Von der Leyen”. Uma referência à frase que transformou Mario Draghi num super-herói.
Gregory Claeys nota que, “ao contrário dos planos de investimento e recuperação apresentados nos últimos 10 anos pela Comissão, o plano apresentado por Ursula von der Leyen muda totalmente o papel da UE no enfrentar de uma crise em conjunto”. “Pedir emprestado 750 mil milhões nos próximos três anos é verdadeiramente novo e muito importante. E mais 500 mil milhões em subvenções nestes três anos é significativo”, acrescenta o investigador do Bruegel.
Claeys nota ainda que, desta vez, não há “feitiçarias de multiplicadores” para aumentar o número que se vende ao público e elogia também o facto de só ficar tudo pago quase em 2060, o que ajuda a eliminar as contas de merceeiro, de ver quem paga mais.
Se a versão aprovada for parecida com esta proposta – um enorme “se” – serão quebrados vários tabus. Admite-se, pela primeira vez, uma emissão de dívida conjunta em larga escala e uma distribuição que significará que países mais ricos estarão mesmo a pagar pelas medidas dos mais pobres. “A coisa mais importante da proposta é mostrar que é possível pedir emprestado a um nível macroeconomicamente relevante na União Europeia para estimular a economia europeia, ao aumentar os gastos com programas da UE em tempos de crise. Este é o maior game changer”, diz Claeys à EXAME.
A coisa mais importante da proposta é mostrar que é possível pedir emprestado a um nível macroeconomicamente relevante na União Europeia para estimular a economia europeia. Este é o maior game changer
Gregory Claeys
A forma como se irá pagar esta nova dívida também é nova. Ainda que isso ainda tenha de ser sujeito a negociação, o plano da A da Comissão Europeia passa por encontrar recursos próprios e depender menos das contribuições dos países. Esses recursos deverão tomar a forma de impostos. Os possíveis alvos sugeridos por Bruxelas: plásticos, bens importados com grande pegada de carbono, novo imposto digital ou impostos sobre grandes empresas. As transferências de IVA também podem ser mais reforçadas. A alternativa é aumentar as contribuições dos Estados-membros ou diminuir o poder de fogo dos fundos no futuro.
Essa é outra das dimensões que arrisca ser estrutural. Caso sejam criados impostos para pagar este fundo, o que lhes vai acontecer depois? Dificilmente desaparecerão. “Se lançar impostos para pagar esta dívida, quando ela estiver paga, eles servirão para pagar outras coisas. Não se vão embora. O salto federalista também é por aí”, antecipa Burnay.
Claro que o novo mecanismo propriamente dito – o financiamento de 750 mil milhões nos mercados financeiros – é provisório e apenas foi apresentado devido ao período excepcional que vivemos. Muitos usaram esse argumento para fazer pouco da expressão “momento hamiltoniano” da UE (referência ao primeiro secretário do Tesouro dos EUA, responsável por federalizar a dívida dos Estados). Contudo, como bem lembra Jacob Kirkegaard, do Peterson Institute for International Economics (PIIE), os avanços conseguidos por Alexander Hamilton também foram progressivos e demoraram muito tempo a transformar os EUA numa federação. Com alguma simpatia, pode dizer-se que a UE está até a ser mais rápida e a fazê-lo em tempos de paz. Hoje, Hamilton até tem um musical. Talvez von der Leyen seja a próxima.
Além disso, não tem sido precisamente este o perfil da Europa nos últimos anos? Deixa-se encostar a uma parede e, num momento de aperto, dar um salto para a frente. Mesmo que esta emissão de dívida e programa de fundos seja provisório, eles abrem um precedente. No futuro, deixará de haver uma questão de princípio contra uma solução comum deste género, como aponta Lucas Guttenberg, vice-diretor do Jacques Delors Centre.
Numa conversa com a EXAME há algumas semanas, para a revista de maio, Bernardo Pires de Lima mostrava-se relativamente otimista. Embora reconhecesse que existem “amarguras desde o tempo dos programas da Grécia” e “um sentimento de revanchismo face ao Norte, agora com mais acidez”, o partner da FIRMA e especialista em política internacional assumia-se “mais esperançoso”. “A História da Europa mostra que as situações-limite geram soluções. Vai ser difícil coser uma certa harmonia, mas ela nunca aconteceu realmente. A política europeia sempre foi suja.”
Repetição da crise do euro?
Foram feitas milhares de comparações com a crise anterior. Muitos – incluindo o primeiro-ministro português – assumiram temer que o estímulo à economia seja incentivado numa primeira fase e, como aconteceu em 2009/2010, a estratégia sofra uma viragem de 180º e a exigência passe a ser uma consolidação rápida das contas. Sabemos como essa história acabou em Portugal.
Era precisamente esse receio que Ricardo Paes Mamede expressava à EXAME deste mês. “Talvez as instituições europeias não façam pressão em 2020 ou em 2021, mas ela existirá quando as coisas regressarem à normalidade. Sem garantias, os governos vão-se conter. Em termos práticos, acho que haverá austeridade”, afirmava o professor do ISCTE. “Não vejo motivo algum para que, passada a crise, a Europa diminua a pressão sobre as dívidas, quando elas vão estar mais altas. Seria preciso um grande jogo de cintura.”
Agora, em declarações ao Público, parece mais otimista. “Passou a haver uma resposta à crise que antes não estava assegurada e aqui existe uma diferença em relação ao que aconteceu há dez anos que é radical”, disse, sublinhando que “estamos perante um passo muito importante”.
O mesmo artigo cita Francesco Franco, da Nova SBE, para quem também é evidente que se deu um passo inédito. “Estamos perante o conceito de dívida europeia. Na prática, são os famosos eurobonds”, afirma, notando que esta solução ajudará o crescimento da economia e complementará as políticas nacionais.
O BCE foi rápido a atuar e está a aguentar os juros dos Estados-membros, a Comissão Europeia decidiu suspender o cumprimento das regras orçamentais e trouxe transferências entre Estados para cima da mesa, o Ministério dos Negócios Estrangeiros alemão qualificou a austeridade como um “instrumento de tortura”. Daqui a dois anos, talvez a conversa seja outra, mas com aquilo que sabemos hoje, a comparação com 2010 faz menos sentido a cada dia que passa.
Não é para pastelarias
Outra ideia repetida é que este será dinheiro a “fundo perdido”. E se é verdade que não são empréstimos e que não exigirão uma contrapartida de ajustamento rápido do défice, isso não significa que não haja condições. Estes montantes estarão ligados ao semestre europeu, que sempre foi acusado de não ter dentes, mas que agora tem incentivos financeiros para distribuir.
Isso significa que os investimentos que sejam feitos com este dinheiro terão de corresponder às recomendações da Comissão Europeia ou às suas prioridades: saúde, renovação de edifícios e infraestruturas, energia renovável, transportes mais limpos, apoios à reconversão “verde” da economia, 5G, cibersegurança, inteligência artificial, big data.
“Isto é dinheiro para reanimar a economia, apostando no futuro. Isto não é para salvar as pastelarias. É para 5G, hidrogénio, cibersegurança, indústria farmacêutica. Os grandes projectos em Portugal serão financiados por este dinheiro. Mas não é para socorrer aflitos”, explica Burnay. “Acho que isto é um grande salto. Não o digo por ser entusiasta do federalismo. Mas sinto que é um salto federalista.”
Isto é dinheiro para reanimar a economia, apostando no futuro. Não é para salvar pastelarias.
Henrique Burnay
Críticas e dúvidas
É natural que haja uma enorme hesitação em ser otimista em relação a iniciativas que venham da Europa. Com ou sem razão, as instituições europeias tornaram-se sinónimo de austeridade e de dor económica. Cada vez menos um projeto aspiracional e mais um grupo que tem medo das consequências da separação. O euro é um colete à prova de balas que também passou a ser visto como uma camisa de forças.
Numa entrevista que estará na EXAME de junho, Adam Tooze, dizia não acreditar num divórcio dos países da zona euro, mas numa convivência na “miséria”. O historiador referia-se aos analistas que estão sucessivamente a prever o fim do projecto europeu. Embora considere que as críticas são certeiras, “estão errados ao supor que, por ser um mau sistema, irá quebrar”. “Infelizmente, é mais parecido com um mau casamento. Todos veem que é mau para os envolvidos, flutuando entre alguns bons momentos e muitas interações horríveis, que os torna doentes e miseráveis. Mas conseguem ver que os custos de sair são demasiado altos.”
Infelizmente, [a UE] é mais parecido com um mau casamento. Todos veem que é mau para os envolvidos […]. Mas conseguem ver que os custos de sair são demasiado altos.
Adam Tooze
Estas declarações foram feitas antes desta proposta da Comissão e até da proposta franco-alemã. Mas, mesmo com ela, não faltam críticas às opções de Bruxelas. E há ainda muito por explicar.
O ponto mais óbvio que isto é um instrumento provisório que, se tudo correr bem do lado da emergência de saúde, desaparecerá no próximo quadro comunitário, que usará como referência negocial um montante sem esses 750 mil milhões. Ou seja, há quem veja nesta proposta uma cenoura que esconde um resultado estrutural preocupante para o futuro do orçamento europeu. Um vencer a batalha, mas perder a guerra.
Outros criticam a própria dimensão do fundo, que pode não ser suficiente para travar a devastação económica que poderemos viver. Shahin Vallée, ex-conselheiro de Emmanuel Macron e atualmente no German Council of Foreign Relations, sugere que, embora pareçam elevados, os valores dos novos instrumentos ficam muito longe de compensar subidas da dívida pública que podem chegar a 20 pontos percentuais. O Bruegel, por exemplo, considera que, tirando a atuação do BCE, a resposta europeia tem sido “muito fraca”. E mesmo a recente proposta da Comissão não tem a dimensão necessária.
José Gusmão, eurodeputado do BE, está também preocupado com a “condicionalidade” de utilização do dinheiro. “A conversa sobre o Green New Deal é usada para fazer o marketing da proposta enquanto, debaixo da mesa, se faz passar o Semestre Europeu e a agenda de reformas do costume. A Comissão espera que ninguém repare e é capaz de ter razão”, escreveu no Twitter. “A Alemanha cede na mutualização da dívida e no aumento das transferências em troca da garantia de que será uma vez sem exemplo.”
E, claro, a principal dúvida é se esta proposta vai ser a final. Sabemos que há quatro “frugais” que gostariam de incluir algumas alterações, que podem, por exemplo, aumentar a fatia de empréstimos e diminuir as subvenções. O Conselho Europeu de 19 de junho permitirá perceber quão agressiva será essa oposição. O ING escrevia que esta proposta pode ser como as garrafas de vinho mais caras nos supermercados. Adorávamos bebê-las, mas elas estão lá também para nos convencer de que levar a garrafa mais barata pode ser uma opção razoável.
O Público também avisava ontem que, para haver fundo de recuperação, será necessário que todos os parlamentos nacionais dos 27 aprovem a subida do tecto dos recursos próprios do orçamento comunitário. Basta um chumbo para o fundo morrer ainda antes de chegar ao terreno.
São preocupações a acompanhar. Mas talvez seja útil dar alguns passos atrás. Há não muitas semanas, aquilo que se discutia como solução europeia era a possibilidade de empréstimos – e respetivo agravamento da dívida -, que teriam como contrapartida um ajustamento veloz das contas públicas. Uma ausência de condições para aceder a financiamento europeu era impensável. As feridas nunca saradas entre o Norte e o Sul estavam novamente abertas. Em Itália, o euroceticismo aumentava, com sondagens a mostrar que quase nove em cada dez pessoas achavam que a Europa não estava a apoiar o país, e que mais de dois terços viam a permanência na UE como uma desvantagem. Um primeiro-ministro classificava como “repugnante” a posição de outro chefe de Estado. A Europa tinha voltado a ser um saco de pancada.
A solução encontrada não vem certamente montada num unicórnio a cavalgar num arco-íris, mas está a quilómetros de algumas das soluções de março. O acesso ao crédito do MEE ficou condicional apenas a utilização do dinheiro para a crise de saúde, o BCE está a engordar o seu balanço para valores recorde e, pelos vistos, disposto a comprar uma guerra silenciosa com o Tribunal Constitucional alemão. E, esta semana, ficámos mais perto de uma solução que permita uma recuperação mais robusta (e o mais simétrica possível) de uma crise histórica.
O cepticismo é sempre mais fácil e até tem acertado mais. Mas, pelo menos por uma semana, será que podemos voltar a ser optimistas sobre a Europa?
