Enquanto os ministros dos Negócios Estrangeiros dos 27 se reuniam em Wicklow, no encontro informal conhecido como Gymnich, para discutir, entre outros temas, a reforma dos métodos de decisão da política externa comum, a Rússia fornecia-lhes, em tempo real, o argumento de que precisavam.
Kaja Kallas, Alta Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, classificou o ataque frustrado com drones ao aeroporto de Leipzig, atribuído por Berlim a Moscovo, como tendo todas as características de terrorismo patrocinado por um Estado.
Portugal, a par de França, Finlândia e Bélgica, convocou o embaixador russo. A pergunta que Kallas deixou no ar — “o que fazemos em relação a isto?” — resume, com desconfortável precisão, o dilema que esteve no centro do encontro: como pode a União Europeia responder com rapidez a ameaças comuns quando mantém um sistema que permite a um único Estado-membro bloquear a decisão dos restantes?
A contradição é conhecida, mas raramente esteve tão exposta. Bruxelas fala de autonomia estratégica e de segurança económica; ao mesmo tempo, mantém um sistema em que um único Estado-membro pode paralisar os outros vinte e seis. Foi essa contradição que levou 11 Estados — Espanha, Alemanha, França, Bélgica, Países Baixos, Áustria, Dinamarca, Finlândia, Luxemburgo, Roménia e Suécia — a exigir o fim dos bloqueios sistemáticos na política externa europeia.
Não pedem a abolição da unanimidade. Sublinham que a maior unidade possível continua a ser o objetivo, mas recusam que a ausência de consenso se transforme em paralisia permanente. Propõem uma utilização mais eficaz dos instrumentos já previstos nos tratados, como a abstenção construtiva, e defendem que quem veta uma decisão apresente uma justificação substantiva, em vez de dispor de um poder de bloqueio sem qualquer custo político.
A distinção importa porque toca no cerne do problema: unidade e unanimidade não são sinónimos. A unidade resulta de uma posição suficientemente sólida para ser defendida em conjunto, mesmo sem satisfazer integralmente todos os participantes. A unanimidade, pelo contrário, é uma regra de decisão que tanto pode obrigar os governos a procurarem compromissos como destruir essa possibilidade, ao transformar as exigências de quem ameaça bloquear uma medida na condição para que qualquer acordo seja possível.
Foi essa segunda dinâmica que a Hungria de Viktor Orbán explorou sistematicamente em dossiês relacionados com a Ucrânia e com as sanções contra a Rússia. Não porque tenha inventado a regra, mas porque percebeu a margem de manobra que ela oferece. O erro seria concluir que o problema desaparece com Orbán. Poderá ser outro governo, movido por interesses igualmente particulares, a fazer o mesmo. A vulnerabilidade é do sistema, não da pessoa que, num determinado momento, decide explorá-la.
O episódio de Leipzig ajuda a perceber por que razão essa vulnerabilidade se tornou insustentável. A União discute o reforço das sanções contra a Rússia, juntando novas medidas a um conjunto de restrições que já abrange milhares de pessoas e entidades, num contexto em que, segundo Kallas, a multiplicação de ataques híbridos na Europa deveria funcionar como um sinal de alarme para os Estados menos firmes. A ameaça não espera pela conclusão de negociações prolongadas entre 27 capitais. Move-se ao ritmo da geopolítica, enquanto a resposta europeia continua condicionada pelo ritmo mais lento da sua diplomacia interna.
É neste ponto que o debate se torna particularmente relevante para Portugal, e não apenas como espectador distante. Lisboa convocou o embaixador russo na sequência direta do incidente, numa resposta coordenada com outros parceiros europeus. Essa capacidade de coordenação é precisamente aquela que a arquitetura da unanimidade pode comprometer quando uma crise exige decisões formais, e não apenas gestos diplomáticos paralelos.
Um país da dimensão portuguesa tem razões legítimas para desconfiar de uma extensão indiscriminada da maioria qualificada. A proteção contra a concentração de poder nas grandes capitais não é um capricho, mas uma garantia estrutural da participação dos Estados de menor dimensão na União. Essa prudência, porém, não pode confundir-se com a defesa de um sistema que entrega a qualquer governo isolado — mesmo a um Estado com peso político e económico muito inferior ao de Portugal — a capacidade de travar uma resposta coletiva da qual o próprio país beneficia.
A arquitetura institucional europeia reconhece esta tensão, embora ainda não a tenha resolvido. O artigo 31.º do Tratado da União Europeia permite a abstenção construtiva e prevê exceções pontuais à unanimidade, mas exclui expressamente as decisões com implicações militares ou de defesa. A passagem para a maioria qualificada continua, além disso, dependente de uma decisão unânime do Conselho Europeu.
Está aí a ironia central do sistema: o mecanismo que poderia reduzir o poder de veto depende da concordância de quem tem mais interesse em preservá-lo. A proposta dos 11 evita, por isso, a via mais ambiciosa de uma reforma dos tratados, politicamente difícil de concretizar, e aposta numa solução mais pragmática: utilizar melhor as ferramentas existentes e tornar o bloqueio sem justificação substantiva politicamente e reputacionalmente mais oneroso.
Será suficiente? Dificilmente, pelo menos no imediato. Uma cultura de cooperação leal depende da disposição de cada governo para respeitar o espírito das regras, mas essa lógica tende a ceder quando entra em conflito com interesses eleitorais ou estratégicos concretos. Ainda assim, a iniciativa já produziu um efeito que não deve ser subestimado: tornou politicamente mais difícil continuar a tratar a unanimidade como um dado intocável da política externa europeia.
Fica, no entanto, uma distinção que o episódio de Leipzig tornou impossível ignorar: ter meios não é o mesmo que ter capacidade para decidir sobre a forma como são utilizados. Uma União que preserva escrupulosamente o direito de veto de cada um dos seus Estados, mas aceita que qualquer um deles possa suspender a ação dos restantes, não está a proteger a sua soberania coletiva — está a hipotecá-la à vontade do membro mais disposto a explorar esse poder.
É essa hipoteca, e não apenas o episódio que voltou a expor as fragilidades europeias, que a Europa terá de decidir se quer continuar a pagar.
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