Num momento em que a confiança nas instituições públicas é um dos pilares essenciais da estabilidade democrática, soam alarmes sempre que pessoas com responsabilidades governativas dirigem ataques verbais ou institucionais a órgãos de fiscalização e controlo. As recentes declarações do ministro da Reforma do Estado, defendendo alterações à lei do Tribunal de Contas, merecem uma reflexão séria e ponderada para além dos soundbites do momento, não apenas pelo conteúdo concreto das propostas, mas sobretudo pelo contexto e pelo histórico de posições assumidas pelo próprio governante.
Importa recordar que se trata do mesmo ministro que, no ano passado, classificou os tribunais administrativos e fiscais como uma “vergonha nacional”, numa crítica generalizada que atingiu o próprio sistema de justiça administrativa e tributária e a que tive oportunidade de aludir no meu artigo intitulado “A banalização do discurso da vergonha”. Com efeito, os tribunais administrativos e fiscais, integrados numa jurisdição própria e tendo no topo o Supremo Tribunal Administrativo, desempenham um papel central no controlo da legalidade da atuação do Estado e das entidades públicas. São eles que asseguram que decisões administrativas respeitam a lei, que concursos públicos cumprem as regras, que os contratos do Estado não violam princípios fundamentais e que os direitos dos cidadãos não são atropelados pela máquina administrativa.
Quando um membro do Governo dirige críticas desta natureza a tribunais que têm precisamente a função de fiscalizar a Administração, não estamos perante meras opiniões políticas, mas antes perante declarações que fragilizam a perceção pública da independência do poder judicial e, mais grave ainda, que criam um ambiente propício à sua deslegitimação. A crítica é sempre legítima numa democracia, mas a desqualificação sistemática de instituições de controlo é que se torna problemática.
E é neste quadro que surge agora a intenção de alterar a lei do Tribunal de Contas e com prazo certo. Até ao verão, promete o senhor ministro, a lei será alterada para “garantir que os eleitos, para tomarem decisões, não têm sobre si uma espada”.
Vejamos. O Tribunal de Contas é um tribunal supremo, com consagração constitucional, que tem como missão a verificação da legalidade das despesas públicas. Trata-se de órgão jurisdicional e não administrativo, que tem como finalidade a tutela do interesse financeiro público, assegurando, além do mais, que o dinheiro dos contribuintes é utilizado de acordo com a lei, com rigor e com responsabilidade.
A dimensão desta função torna-se particularmente evidente quando se olha para os números. A contratação pública, atualmente, representa cerca de 20% do Produto Interno Bruto, sendo uma das áreas mais sensíveis da gestão financeira do Estado. Todos os anos, o Tribunal de Contas controla cerda de 10 mil milhões de euros só através de mecanismos de fiscalização prévia. Estamos, portanto, perante um dos principais instrumentos institucionais de garantia da legalidade e da boa gestão dos recursos públicos.
É por isso mesmo que, num Estado de Direito democrático, o controlo das finanças públicas não pode jamais ser visto como um entrave à governação, sendo antes uma verdadeira condição da sua própria legitimidade. Ora, quando o responsável pela Reforma do Estado anuncia mudanças que podem afetar os poderes, os procedimentos ou o alcance da intervenção do Tribunal de Contas, isto é, um tribunal supremo que tem a cargo, nas palavras de Gomes Canotilho, a “guarda constitucional dos dinheiros públicos”, é essencial perguntar: qual é a motivação? Pretende-se melhorar a eficiência, simplificar procedimentos, reforçar a transparência? Ou existe a tentação de reduzir o alcance do escrutínio, flexibilizar controlos ou limitar a capacidade de intervenção preventiva do Tribunal?
O debate tem incidido, em particular, sobre o chamado “visto prévio”, mecanismo que permite ao Tribunal verificar a legalidade de determinados contratos antes de produzirem efeitos. O Governo tem defendido uma simplificação ou redução deste controlo, privilegiando uma fiscalização posterior. O argumento apresentado é o de que o atual modelo é excessivamente complexo e pode atrasar decisões administrativas.
Não é assim. A fiscalização prévia não constitui um motivo de atraso ou entropia, pois que não só o Tribunal de Contas dispõe de um prazo máximo de 30 dias para decidir sob pena de as entidades poderem, de imediato, executar os contratos, como o tempo médio de decisão dos processos se situa num patamar que não ultrapassa os 12 dias.
Mas o problema não é apenas técnico. A substituição de controlos preventivos por controlos posteriores altera profundamente a lógica do sistema. Um contrato ilegal pode ser anulado ou sancionado depois de celebrado, mas muitas vezes o dano financeiro já ocorreu e é difícil de reparar. E é precisamente aqui que surgem os riscos mais sérios. O enfraquecimento do controlo prévio pode abrir espaço ao descontrolo financeiro, ao recurso abusivo a ajustes diretos sem supervisão adequada e a situações de favorecimento indevido ou mesmo corrupção.
Num setor como a contratação pública — onde circula uma parcela significativa da riqueza nacional — a robustez dos mecanismos de fiscalização não é um detalhe burocrático, mas uma garantia fundamental de integridade. Aliás, deveria servir de alerta ao Governo o facto de este ponto ter sido também sublinhado pela “Transparência Internacional Portugal”, que recentemente alertou para os riscos associados a alterações legislativas que possam diminuir o alcance do controlo preventivo do Tribunal de Contas. A organização recorda que os mecanismos de fiscalização não existem para travar decisões políticas, mas para garantir que estas respeitam a lei e os princípios da boa gestão pública.
Também no plano da prevenção da corrupção têm surgido preocupações relevantes. O presidente do “Mecanismo Nacional Anticorrupção”, José Mouraz Lopes, tem sido muito claro no sentido de que o combate à corrupção exige instituições fortes e mecanismos preventivos eficazes, sublinhando que a transparência e a integridade na ação pública são condições essenciais para preservar a confiança dos cidadãos nas instituições democráticas.
Ora, este tipo de advertências merece atenção e não deve ser desvalorizado. A prevenção da corrupção não se faz apenas através de investigações criminais ou sanções posteriores; faz-se sobretudo através de sistemas institucionais de controlo que reduzem as oportunidades de abuso antes de ele ocorrer.
A questão central, portanto, não é técnica, mas cultural e política. Em democracia, o facto de alguém ser eleito não lhe confere um cheque em branco. A legitimidade democrática é uma legitimidade condicionada pela Constituição e pela lei. Quem exerce funções públicas está sujeito ao escrutínio permanente dos cidadãos, dos tribunais, dos órgãos de fiscalização e da comunicação social. A ideia de que a fiscalização é um obstáculo à ação governativa revela um preocupante pensamento de base, pois que num Estado de Direito, o poder é limitado por definição. A separação e interdependência de poderes, o sistema de freios e contrapesos e a existência de tribunais independentes e de órgãos jurisdicionais de controlo financeiro não são luxos institucionais: são garantias contra o abuso, o desperdício e a arbitrariedade.
Além disso, há um risco acrescido quando se cria um discurso recorrente de desvalorização das instituições. A erosão institucional raramente acontece de forma abrupta. Normalmente inicia-se com palavras que normalizam a desconfiança e apresentam os mecanismos de controlo como entraves burocráticos.
E note-se que não se trata de defender o status quo ou de recusar qualquer reforma. Todas as instituições e quadros legais são passíveis de aperfeiçoamento. Mas a diferença entre reformar e enfraquecer é fundamental. O verdadeiro reformismo não é aquele que elimina obstáculos ao poder, mas antes aquele que melhora os mecanismos de responsabilização. Um Estado moderno e eficiente não é um Estado com menos escrutínio, mas um Estado com escrutínio mais célere, mais claro e mais robusto. A eficiência não é incompatível com a legalidade; pelo contrário, uma administração que atua dentro da lei, sob controlo independente, é mais previsível, mais confiável e, a prazo, mais eficaz.
Num tempo em que as democracias enfrentam desafios internos e externos — populismos, desinformação e polarização — torna-se ainda mais importante proteger a arquitetura institucional que sustenta o Estado de Direito, aquele em que ninguém está acima da lei.
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