Focados que estamos nas guerras por território, recursos e ascensão comercial, esquecemo-nos de uma outra bomba-relógio em curso: a crise silenciosa da dívida global. Os dados mais recentes são alarmantes. O stock de dívida externa dos países com rendimento médio-baixo atingiu um valor histórico e um terço das economias mundiais está em situação de stresse da dívida ou em risco elevado de aí chegar. Visto mais cruelmente, são hoje 3,3 mil milhões as pessoas que vivem em países que gastam mais com pagamento de juros da dívida do que em educação e saúde.
Isto é especialmente grave em África, na América Latina e na Ásia, onde o descontentamento social se acumula e a instabilidade política se propaga, tendo os choques dos últimos anos – a pandemia de Covid-19, o pico inflacionista e a invasão da Ucrânia pela Rússia – contribuído para agravar uma situação já insustentável para muitos países em desenvolvimento.
Neste contexto, ouviram-se apelos à anulação da dívida por solidariedade internacional, necessidades de desenvolvimento e justiça climática: o falecido Papa Francisco, por exemplo, referiu várias vezes a “dívida ecológica” que os países desenvolvidos têm para com as nações mais pobres como base para o perdão da dívida, acompanhado de uma reforma financeira global. A noção de dívida ecológica tem surgido nalgumas discussões das Nações Unidas e do G20, embora o roteiro de saída da crise não colha consenso nem seja uma prioridade entre os envolvidos.
É um problema grave que assim continue.
Lições da História
Olhemos para alguns dos esforços passados de alívio da dívida e para os diferentes resultados, e podemos identificar os fatores-chave que podem contribuir para mitigar esta crise: a escala e a natureza do alívio prestado; o timing e a rapidez da intervenção; e a participação abrangente de toda a base de credores.
As abordagens iniciais, incluindo os acordos do Clube de Paris desde 1956 e o Plano Baker de 1985, tratavam os problemas da dívida pelo ângulo da liquidez em vez da solvência. Embora o seu reconhecimento tenha levado o Clube de Paris a mudar a sua abordagem ao longo do tempo, de uma reprogramação da dívida para reduções diretas, já o Plano Baker fracassou, em grande parte, por não reconhecer que os países insolventes não conseguiriam simplesmente crescer para sair da asfixia da dívida. As iniciativas mais bem-sucedidas ofereceram reduções substanciais da dívida ou reduções do stock, com médias de 37% no âmbito do Plano Brady e cerca de 60% na Iniciativa dos Países Pobres Altamente Endividados (lançada pelo FMI e pelo Banco Mundial) e na Iniciativa Multilateral de Alívio da Dívida combinadas. Estudos comparativos apontam para resultados económicos mais positivos após operações de alívio da dívida, sobretudo se incluírem cancelamento. Em contrapartida, intervenções mais suaves, como a extensão dos prazos de vencimento e reduções nas taxas de juro, não são geralmente seguidas por um crescimento mais elevado ou uma melhoria nas classificações de crédito.
Igualmente, negociações prolongadas e processos de implementação lentos podem gerar custos adicionais para os países devedores, pela necessidade de contraírem mais dívida para cumprir as obrigações existentes. Na medida em que essas situações sinalizam preocupações sobre a capacidade de um país cumprir as suas obrigações, podem também resultar em quedas na classificação de crédito, o que afeta fluxos de financiamento e gastos do governo, com incidência nas já citadas prioridades de desenvolvimento.
Por seu lado, uma ação abrangente e coordenada que envolva todos os credores é hoje crucial, tendo em vista a crescente fragmentação desta base e o papel crescente do setor privado e dos credores fora do Clube de Paris. A experiência passada mostra como o envolvimento do setor privado depende da existência de incentivos públicos. Contudo, um dos aspetos positivos das iniciativas do FMI e do Banco Mundial consistiu em vincular o alívio da dívida a estratégias de desenvolvimento lideradas pelos países e ao aumento dos gastos sociais, procurando estratégias direcionadas para a redução da pobreza. Maximizar a transparência e a responsabilidade ao longo de todo o processo de empréstimos e de reestruturação é igualmente crucial, para garantir que os fundos não sejam desviados do seu propósito original, evitar o risco de dívidas ocultas que escapam aos registos oficiais. As futuras iniciativas de alívio da dívida têm de ter em conta as lições do passado, ao mesmo tempo que precisam de se adaptar aos novos desafios.
Um deles diz respeito à evolução da própria composição da dívida externa nas economias em desenvolvimento, o que expõe novas vulnerabilidades. A quota da dívida externa detida pelos membros do Clube de Paris diminuiu, enquanto o peso tanto dos credores privados como dos credores fora do Clube de Paris (especialmente a China) aumentou para 60%. A composição dos credores varia também entre os países e regiões, resultando num panorama de dívida mais fragmentado e mais heterogéneo.
A responsabilidade chinesa
Como vimos, a Covid-19 alterou o ambiente estratégico, acelerando o crescimento da dívida em países expostos simultaneamente às alterações no funcionamento do comércio, mas também alvo dos grandes investimentos e empréstimos chineses, nomeadamente no âmbito da Iniciativa Faixa e Rota. Estamos a falar de um bilião de dólares numa década, o que tornou a China o maior credor bilateral do mundo.
A diferença ao longo desta última década é que, no início, 5% dos empréstimos externos chineses destinavam-se a países já em stresse de dívida, enquanto no final do mesmo período essa quota subiu para 60%. Isto significa que, além da contestação popular nalguns desses países, disputando os méritos de determinados projetos polémicos, nomeadamente portos, ferrovias e barragens, o último par de anos agravou a situação de muitos países na linha da frente das opções chinesas, como o Paquistão, a Zâmbia, o Sri Lanka ou a Argentina. A dependência face à China disparou, sem os efeitos económicos e sociais apregoados.
Quase 70% dos empréstimos contratados através da Iniciativa Faixa e Rota são direcionados a empresas estatais, bancos estatais, veículos de propósito específico, joint ventures e entidades do setor privado, em vez de serem destinados a instituições dos governos centrais. Como resultado, essas dívidas não aparecem nos balanços oficiais dos governos. Ao contrário dos credores do Clube de Paris, os empréstimos da China são, na sua maioria, oferecidos em termos semelhantes aos dos credores comerciais, com pouca condicionalidade, mas com taxas de juro relativamente altas, maturidades curtas e contrapartidas que envolvem acesso a commodities.
O papel desempenhado nos últimos anos pelas instituições multilaterais como credores de última instância, especialmente para os países mais pobres, também contribui para complicar o cenário. Quando as taxas de juro globais dispararam em 2022, os fluxos privados para os países em desenvolvimento caíram drasticamente, tendo as instituições multilaterais, incluindo o Banco Mundial e o FMI, fornecido grande parte do capital necessário para suprir essa lacuna.
A participação da China em esforços multilaterais recentes tem sido difícil, pois prefere resolver as questões de forma bilateral, oferecendo novos empréstimos em vez de perdão da dívida. A sua posição resulta de vários fatores, como uma desconfiança geral em relação às iniciativas lideradas pelos EUA, extensíveis às organizações financeiras tradicionais. Internamente, a banca chinesa vive também sob uma intensa pressão creditícia, com uma vulnerabilidade elevada pela exposição ao mercado imobiliário, um dos ângulos da década de Xi Jinping no poder avaliados mais acriticamente no Ocidente.
Talvez pelo dramatismo do contexto, algumas vozes apelaram a um novo Gleneagles, sugerindo recriar a cimeira do então G8, em 2005, na altura um marco nas ajudas e sobretudo na redução da dívida que pesa sobre os países mais pobres. Faz todo o sentido. Mas para uma nova dimensão do problema são também precisas soluções mais criativas.
Dívida versus desenvolvimento
A súbita elevação das taxas de juro nos últimos três anos aumentou drasticamente os pagamentos de juros e tornou mais caro o refinanciamento da dívida existente. Para mais de um quinto das economias em desenvolvimento, o serviço da dívida externa excede 20% da sua receita total. Isso leva cada vez mais a dilemas de alívio da dívida versus desenvolvimento, com muitos a serem forçados a abrir mão de investimentos necessários ao crescimento de longo prazo, serviços sociais e adaptação às mudanças climáticas, a fim de atender às suas obrigações externas. É, no fundo, um prolongamento da asfixia a vários níveis.
Entretanto, a crise climática agravou o problema, ao sobrecarregar os países que fazem o pleno entre crescimento económico lento, custos de empréstimos altos, pressão para atender aos custos de investimentos verdes e a resposta aos desastres naturais. A crise da dívida reduz o espaço financeiro para investimentos essenciais em adaptação e mitigação climática, aumentando assim a vulnerabilidade a futuros choques, e pode levar os países em desenvolvimento a intensificar a extração de recursos naturais a níveis insustentáveis para cumprir as suas obrigações de dívida.
Perante este círculo vicioso, surgiram algumas soluções, como as suspensões de pagamentos em casos de desastres naturais, mas são os debt-for-climate swaps as mais interessantes. No fundo, trata-se de um instrumento financeiro projetado para aliviar dois problemas ao mesmo tempo: cargas insustentáveis da dívida externa e a lacuna de financiamento para a transição energética e climática e a conservação da Natureza.
Este mecanismo sinaliza um compromisso com o desenvolvimento sustentável e com a sustentabilidade da dívida a longo prazo, e pode levar a reações favoráveis do mercado, o que, por sua vez, pode facilitar o acesso a mais crédito e investimentos. O seu sucesso depende da qualidade dos projetos em causa, do impacto qualitativo do investimento e da mitigação das vulnerabilidades de dívida a longo prazo.
O exemplo do acordo entre Portugal e Cabo Verde – no qual europeus e africanos poderiam inspirar-se – mostra que os principais indicadores de desempenho foram desenhados em estreita cooperação com especialistas locais, entidades governamentais e outras partes interessadas locais, alinhados com as políticas governamentais existentes para garantir a qualidade dos projetos. Sem esta abordagem descentralizada, dificilmente se conseguirão implementar estratégias de sucesso com amplitude continental.
A oportunidade europeia
Para os europeus, a redução da dívida é mais do que um imperativo humanitário e moral. Tem, acima de tudo, um efeito geopolítico valioso. Através do seu envolvimento na redução da dívida, a União Europeia e os Estados-membros podem posicionar-se como parceiros mais fiáveis e poderosos, não apenas junto dos principais membros do G20, mas sobretudo dos países asfixiados pela dívida e das geografias afetadas pela sua espiral degenerativa. Uma presença mais visível e consistente nesta área ajudará a fortalecer parcerias internacionais, particularmente em regiões onde a China e a Rússia estão a aprofundar a sua influência. Nesse contexto, o envolvimento na reestruturação da dívida, especialmente nos esforços para trazer os credores privados para a mesa, pode servir múltiplos propósitos: apoiar os países em desenvolvimento, cumprir metas climáticas e melhorar a posição europeia na governação global.
O atual cenário geopolítico, marcado por incertezas comerciais e tiradas unilaterais sem rede, está a agravar as existentes vulnerabilidades provocadas pela crise da dívida global. A imprevisibilidade da política comercial norte-americana, que tende a enfraquecer o crescimento global e a esfriar o investimento, pode agravar ainda mais as condições financeiras dos países em dificuldades, acentuando o sentimento antiocidental em vários continentes.
No entanto, este momento também oferece uma oportunidade. O aumento das vulnerabilidades da dívida não sinaliza apenas um problema financeiro iminente, reflete mudanças mais amplas no sistema internacional. Os europeus, ao enfrentarem o problema, cooperando com o máximo possível de parceiros, podem tornar este desafio uma oportunidade para redefinir a sua credibilidade global na ação climática, no desenvolvimento sustentável e na estabilidade geoeconómica.
Na gestão da fogueira geopolítica atual, o poder de influência não deve estar reduzido à capacidade militar. Os europeus devem ter isso em consideração quando fizerem uma autoanálise mais fina sobre os vários caminhos a trilhar para assegurar uma voz relevante na política internacional contemporânea.
Nota: As posições aqui expressas apenas vinculam o seu autor
