A carga fiscal atingiu, no ano passado, um novo máximo histórico em Portugal, o que provocou um debate sobre a política fiscal deste Governo e sobre o que realmente mede esse rácio. No entanto, mais do que olhar para um indicador opaco, talvez seja importante refletir sobre as tendências fiscais dos últimos anos e projetar o futuro, procurando responder à pergunta de um milhão de dólares: vamos pagar mais impostos? A resposta dependerá do modelo de sociedade que queremos, mas as pressões são muitas para se encontrar mais receita, seja porque as atuais fontes estão a secar, seja porque a despesa deverá continuar a crescer. Mesmo que acabemos por não pagar mais, muito provavelmente iremos ter impostos diferentes. O que vai mudar nos próximos anos?
Comecemos pelo óbvio: ninguém gosta de pagar impostos. A ideia de entregar ao Estado parte do nosso rendimento foi sempre impopular ao longo da História. E não é de admirar. A sua génese está no cruzamento entre os sacrifícios religiosos e o saque. Os impostos nasceram sob a marca da subjugação. À medida que o Estado cresceu e ganhou novas funções, estes cresceram com ele. Nos últimos 100 anos, deram três saltos importantes: a seguir à I e à II Guerra Mundial e após a crise do petróleo dos anos 70. Aumentar a pressão fiscal é sempre um dos momentos mais difíceis de gerir para qualquer Governo. A resistência em pagar impostos inspirou guerras pela independência e o derrube de impérios. O momento de maior pressão na rua sobre Pedro Passos Coelho chegou com o anúncio de um agravamento das contribuições sociais pagas pelos trabalhadores.
Por contraste, há poucas coisas de que um político gosta mais do que de aparecer em frente das câmaras de televisão e proferir as palavras mágicas: “Descida de impostos”. Contudo, mesmo com a carga fiscal em máximos históricos, António Costa não parece inclinado a fazê-lo. Numa entrevista recente à TSF/Dinheiro Vivo, o primeiro-ministro assume que a prioridade não é baixar impostos, mas melhorar os serviços públicos e descer o mais rápido possível a dívida. “A minha prioridade é prosseguir a trajetória de repor a qualidade dos serviços públicos, em particular do SNS, e continuar esta trajetória de redução sustentada do défice e da dívida”, afirmou.
A confiar no Programa de Estabilidade, o plano parece ser mesmo esse. Centeno prevê apenas um ligeiro alívio da carga fiscal até 2023. Uma estratégia que reflete uma opção política – mais investimento, uma área em que o Governo tem sido criticado –, assim como as dificuldades financeiras que o País ainda enfrenta, com um dos níveis de endividamento mais altos do mundo.
Seria de esperar que, reduzida a dívida e reforçados os serviços públicos, os impostos descessem. Mas talvez não seja bem assim. Não sabemos se António Costa estava a pensar nelas, mas existem várias pressões estruturais que tornam muito complicadas futuras descidas significativas dos impostos, a começar, desde logo, pelo inverno demográfico. Uma população mais envelhecida significa duas coisas: menos receita com impostos e contribuições e mais despesa com pensões e saúde pública. Ao mesmo tempo, uma economia mais orientada para os serviços e digitalizada traz dificuldades acrescidas na tributação da atividade das empresas, com destaque para aqueles que são hoje os maiores gigantes do mundo – pense na Google ou na Apple –, capazes de faturar milhões em Portugal quase sem pagar impostos. Além disso, caso as tendências de informalização do emprego se tornem mais prevalecentes, numa espécie de economia “uberizada”, ou se a robotização criar desemprego em massa, isso traduzir-se-á em contribuições sociais ainda mais débeis e, possivelmente, maior pressão sobre a arquitetura do Estado Social, hoje assente no trabalho dependente a tempo inteiro. Mais: quando se conjugam essas mudanças com uma desigualdade crescente, a pressão política para se corrigir a iniquidade pela via fiscal passa a ser mais ruidosa. Por último, o combate às alterações climáticas pode levar a medidas fiscais que penalizem certos comportamentos (impostos sobre combustíveis, plásticos) e pode exigir investimentos substanciais em energias renováveis.
Todas estas transformações resultam em menos receita para o Estado ou, potencialmente, em mais despesa. Neste cenário, haverá margem para descer impostos ou, pelo contrário, talvez até tenhamos de aumentá-los mais?Em declarações à VISÃO, o secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, argumenta que não é possível ter este debate sem se discutir o que se pretende fazer com o dinheiro. “As pessoas têm de ter em consideração até onde querem pagar para terem os serviços que desejam. A discussão sobre os impostos não pode estar desligada dos serviços públicos”, explica.
A afirmação faz lembrar uma célebre frase de Vítor Gaspar no pico da crise, que procurava sinalizar a incoerência dos portugueses. “Existe aparentemente um enorme desvio entre o que os portugueses acham que devem ter como funções do Estado e os impostos que estão dispostos a pagar”, disse o então ex-ministro das Finanças.
“É uma escolha política”, nota Helen Miller, vice-diretora do Institute for Fiscal Studies. “Se os cidadãos quiserem substancialmente mais serviços providenciados pelo Governo – por exemplo, saúde e programas sociais mais generosos –, então os impostos terão de ser aumentados para se pagar isso.”
Entrevistado nestas páginas, Pascal Saint-Amans, diretor do Centro de Política Fiscal e Administrativa da OCDE, sublinha que “existem pressões contraditórias” acerca do futuro dos impostos. Se nos EUA parece haver pressão para os aumentar, em França as ruas estão a tentar empurrar Emmanuel Macron para um alívio contributivo.
Em nenhum país da UE os impostos têm tanto peso como em França. Um caso muito diferente de Portugal, onde o debate público se concentra normalmente na vertente fiscal sem que existam muitos dados que mostrem que os portugueses pagam demasiado, pelo menos em comparação com a generalidade dos europeus. Os dados da Comissão Europeia revelam que a carga fiscal portuguesa está até bastante abaixo da média da União Europeia e da Zona Euro. Há, claro, países onde os impostos têm um peso mais baixo na economia, como é o caso de Espanha, Estónia, Irlanda ou Eslováquia, mas existem muitos mais onde eles são mais pesados: França, Bélgica, Itália, Grécia, Holanda, Alemanha, Polónia, Eslovénia, Hungria…
Se olharmos para a totalidade da receita pública (não apenas para os impostos), verificamos que Portugal está a meio da tabela. O que não é propriamente uma novidade. Embora se tenha aproximado dos níveis de receita do resto da Europa, o País tem estado abaixo da média, pelo menos desde os anos 90. Do lado da despesa, a história é outra. A partir do arranque da década passada, Portugal passou a estar alinhado com a UE. Ou seja: nos anos que antecederam a crise, o Estado português gastava como os outros, mas não tinha o mesmo dinheiro para financiar essa despesa. O resultado foram défices consecutivos e cada vez mais expressivos.
Se ainda estamos abaixo da média, podemos talvez pagar mais? Manuel Faustino, fiscalista e ex-diretor do IRS, acha difícil esticar mais a corda da tributação de rendimentos. “O IRS em Portugal não dá para mais.” No entanto, também não considera possível fazer descidas substanciais. Tendo em conta a necessidade de controlo do défice, “não me parece que essa margem exista”. Então para onde podemos ir? “Se pudéssemos avaliar o sol e colocá-lo como colateral para a dívida pública, tínhamos crédito em todo o lado”, brinca.
Corrigir as desigualdades
Depois de décadas em que a teoria económica dominante podia ser resumida a “quanto menos impostos, melhor”, agora a maré parece estar a virar um pouco. Provavelmente em nenhum país isso é mais claro do que nos Estados Unidos da América, onde praticamente todos os candidatos democratas apresentaram propostas de subida de impostos sobre os mais ricos. Pode ser estranho a liderança deste debate caber aos EUA, um país onde “socialista” é uma ofensa, mas foi também aí que as desigualdades se tornaram mais gritantes e onde se sentiu com mais violência a crise financeira de 2008, dando origem ao movimento Ocuppy Wall Street e ao agora famoso slogan We are the 99%.
O tema é, no entanto, global. Um estudo da Oxfam concluía que os 26 bilionários mais ricos do mundo têm tanto dinheiro como os 3,8 mil milhões de pessoas mais pobres do planeta. Carregar nos impostos sobre os que mais têm seria uma forma de encontrar receita mas também de moralizar o sistema. A ideia de que é necessário intervir pela via fiscal tem ganhado cada vez mais defensores e, desde que Thomas Piketty escreveu O Capital no Século XXI, uma das ideias mais referidas tem sido a possibilidade de se tributar a riqueza. Saint-Amans admite que “já acha, há muitos anos”, que, eventualmente, surgirá uma forma eficaz de o fazer, mas até agora isso não aconteceu.
Em Portugal, o único estudo sério que se fez sobre o tema foi da responsabilidade de Henrique Medina Carreira, nos anos 90, considerando a possibilidade de tributar o património mobiliário e não apenas as propriedades. “Se houvesse a Inquisição, tinham queimado o homem”, recorda Manuel Faustino. Uma solução deste género é difícil de administrar – quanto valem as suas joias ou o seu barco? – e impopular. Saint-Amans aponta o paradoxo: “Deviam ser medidas apoiadas pelos pobres e pela classe média, mas eles são os seus principais inimigos, porque têm pouco e não o querem ver taxado.” Manuel Faustino reconhece, ainda assim, que “a riqueza não pode ser apenas os prédios que se tem”. “Seria útil ir por essa via, mas moderadamente.”
Nem todos concordam que os impostos devam ser a principal via de correção de desigualdades. Numa conversa recente com a VISÃO, Francisco Mendes da Silva dizia que “a desigualdade é um problema real, mas ela não será combatida de modo eficaz se o for essencialmente pela via fiscal”. “A ‘tributação dos mais ricos’, na versão ideal com que ela normalmente é defendida, só funcionaria – como todas as utopias – em sociedades fechadas e totalitárias. Ou não geraria receita significativa ou acabaria por ser uma tributação sobre as classes médias, que não poderiam evitá-la”, argumenta o advogado da Morais Leitão.
Mendonça Mendes não tem dúvidas: os impostos “servem para financiar despesa e para ter um efeito redistributivo”. No entanto, assume uma postura cautelosa. “Antes de criarmos novos impostos, devemos encontrar receita no atual sistema. Onde há margem de recuperação é no combate à fraude e no planeamento fiscal agressivo” entre “quem tem de pagar impostos e não os paga”, explica.
Caçar os gigantes
Isso não significa ficar de braços cruzados – pelo contrário. Por esta altura, estão a ser preparadas respostas importantes a um dos maiores desafios da política fiscal: como tributar a economia digital. Os últimos anos tornaram evidente que as maiores empresas do mundo pagam, hoje, menos impostos do que deviam em muitos dos países onde operam. Falamos de Facebook, Apple, Google e Amazon. Gigantes tecnológicos que vendem bens e serviços em Portugal quase sem pagarem impostos. Um relatório do eurodeputado holandês Paul Tang concluía que os países da UE tinham “perdido” mais de cinco mil milhões de euros em impostos que não foram cobrados ao Facebook e à Google, entre 2013 e 2015, devido à sua estratégia de radicar toda a atividade na Irlanda.
Essas megaempresas são a face mais visível deste debate, mas inserem-se numa tendência vasta de digitalização da economia. Antes ainda do nascimento do Estado-nação, as barreiras e as fortificações nas estradas e nas cidades ajudavam a cobrar impostos. Hoje, as multinacionais do mundo digital são indiferentes a qualquer barreira física. “A mobilidade não é nova, mas a desmaterialização é. Uma empresa pode prestar serviços em Portugal sem ter qualquer estabelecimento no País. É a diferença entre um cabeleireiro e um serviço de streaming”, exemplifica Fernando Rocha Andrade, ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
A OCDE está no olho do furacão. O organismo que junta os países mais desenvolvidos do mundo anunciou, no início deste ano, que há um acordo de princípio para se resolver os problemas de tributação da economia digital e para se encontrar uma forma de taxar empresas sem presença física. Um trabalho que deverá estar terminado em 2020.
Esses esforços chegam depois de não ter sido possível alcançar uma posição comum na UE, devido à oposição da Dinamarca, Irlanda e Finlândia. Com alguns países a avançarem unilateralmente com impostos digitais, a bola foi chutada para a OCDE, que tem sobre os ombros a responsabilidade de encontrar uma solução. Poucas pessoas estarão mais bem informadas sobre este tema do que Pascal Saint-Amans.
“As regras atuais facilitam a evasão fiscal por parte de multinacionais. Temos de voltar a analisar os limites para uma empresa ser tributada num território. Hoje, implica ter uma presença física, mas é consensual que isso já não é relevante. É preciso determinar que há uma presença tributável, mesmo sem presença física”, sublinha o responsável da OCDE.
sorbetto
Mais IVA e ISP, menos IRS e IRC
Nem todas as mudanças envolvem novos impostos. Algumas passam por usar as mesmas peças para se construir algo diferente. Os sistemas fiscais estão cada vez mais dependentes de impostos indiretos e de contribuições sociais. Portugal é um bom exemplo, com uma dependência cada vez maior do IVA e um IRC com menos peso. O atual Governo tem acentuado esta tendência, com pequenos alívios em sede de IRS e com o agravamento de impostos sobre o consumo. No final, o resultado é um ligeiro alívio tributário (ainda que a carga fiscal seja superior).
A opção tem merecido críticas da oposição por ser simplesmente uma forma de se “anestesiar os impostos”, mas é recomendada pela própria OCDE, que favorece um “mix fiscal” com menor preponderância dos impostos sobre o rendimento das famílias e das empresas (que este Governo não aliviou) e subidas dos impostos “com impacto menos negativo no crescimento económico”, como o IVA e o IMI. A OCDE identifica duas vantagens nesta transferência: a base fiscal torna-se menos móvel e menos vulnerável aos efeitos negativos da globalização.
A confiar nos especialistas, no futuro é razoável esperar mais IMI e mais IVA e ISP; e menos IRS e menos IRC. Uma transformação que envolve alguns riscos. É que, enquanto o IRS é progressivo – ricos pagam mais, pobres pagam menos –, o IVA não. Ricos e pobres pagam ambos 6% por uma alface e 23% por uma máquina de lavar a roupa. A OCDE recomenda que aumentos de IVA sejam acompanhados por reforços de programas sociais para as famílias mais pobres – e mais penalizadas pelo agravamento do imposto. O problema é que essas soluções “ideais” são mais caras e mais complicadas de se aplicar.
Além de serem potencialmente regressivos, os impostos sobre o consumo não penalizam todas as pessoas da mesma forma. No caso dos tão discutidos impostos sobre os combustíveis (ISP), qualquer subida afeta mais quem mora em zonas rurais do que quem reside numa grande cidade. Aumentar impostos sobre a propriedade também exige uma dose de cautela num país como Portugal, onde uma grande percentagem da população tem casa própria.
Contra as alterações climáticas, taxar, taxar
Deixámos para o fim aquele que é provavelmente o maior desafio das próximas décadas: o combate às alterações climáticas. Uma via de intervenção do Estado é o investimento numa reconversão da economia (uma espécie de Green New Deal, como é proposto por Alexandria Ocasio-Cortez, nos EUA). Outro caminho é o fiscal. Tem crescido o número de pessoas que defende agravamentos dos impostos “verdes” (como o ISP), de forma a estes refletirem o impacto negativo que essas atividades têm no ambiente.
Alfredo Marvão Pereira, economista e professor no College of William and Mary nos EUA, antecipa um futuro em que as traves-mestras do fisco serão impostos indiretos e ambientais. “O sistema fiscal do futuro sustentável vai ter poucos impostos diretos. O IRS e o IRC serão meramente residuais e, eventualmente, combinados num só imposto sobre os rendimentos”, explica à VISÃO. “Continuará a haver IVA, mas o novo IVA, como um imposto sobre o consumo, deverá estar muito mais ligado à pegada ecológica do produto.”
Olhando para 2050, o economista espera que o IVA mantenha o mesmo peso na economia, mas que o IRS e o IRC fiquem com um terço da sua relevância atual. Marvão Pereira espera que o ISP seja substituído por um imposto sobre a emissão de gases de efeito de estufa e uma série de novos impostos relacionados com a poluição do ar e da água, resíduos e impacto na biodiversidade, responsáveis por uma receita equivalente aquela que hoje dão o IRS, o IRC e o ISP somados.
“Não consigo imaginar um processo de descarbonização que não passe obrigatoriamente por um imposto significativo, e crescente no tempo, sobre o carbono”, responde por email. “Num mundo ideal, o uso cuidado de um sistema fiscal que leve a um futuro ambientalmente sustentável permitirá, do mesmo modo, limpar o sistema fiscal das muitas ineficiências e iniquidades que o caracterizam.”
Não obstante, a utilização de impostos para condicionar comportamentos não está isenta de crítica. Eles nasceram para arrecadar receita para os Estados e há quem defenda que só devem servir para isso. “Os impostos sobre a poluição têm um problema: se todos deixarem de usar carro, ele deixa de gerar receita”, defende Manuel Faustino. “Impostos sobre tudo o que é agradável ver, ouvir, sentir, cheirar ou provar. Impostos sobre o calor, luz e locomoção. Impostos sobre tudo na Terra e debaixo da Terra, em tudo o que vem de fora e que é produzido cá dentro. Impostos sobre as matérias-primas, impostos sobre todo o valor criado pela indústria do Homem. Impostos sobre […] o sal do homem pobre, a especiaria do homem rico; sobre os pregos do caixão e os laços da noiva; na cama ou na mesa, ao deitar ou ao levantar, temos de pagar.” A má reputação dos impostos precede-os. O queixume do parágrafo anterior foi publicado, há quase 200 anos, pelo Edinburgh Review.
Atualmente, pagamos muito mais impostos. Em Portugal, as receitas fiscais do Estado têm hoje mais do dobro do peso que tinham no início da década de 70. Também temos uma das taxas de mortalidade infantil mais baixas do mundo, cinco vezes mais médicos, quatro vezes mais enfermeiros, uma taxa de analfabetismo cinco vezes mais baixa e 25 vezes mais licenciados. Grande parte destes avanços foi graças aos nossos impostos. Não sabemos exatamente qual é, mas “há necessidade de um mínimo de impostos”, diz Saint-Amans. “Existe uma ligação entre um certo nível de desenvolvimento e um certo de nível de impostos.”
Futuro incerto
Que novidades trará o futuro? Tornar o pagamento de impostos um processo mais fácil poderá aliviar, ainda que ligeiramente, a dor de pagá-los. “Gostaria que os impostos fossem mais simples e que, através do desenvolvimento tecnológico, dessem menos trabalho às pessoas”, diz Rocha Andrade. O IRS automático, criado em 2017, é um passo nesse sentido, tal como a ideia de colocar o Fisco a falar com os contribuintes por WhatsApp, como foi proposto recentemente pelo grupo de trabalho liderado pelo advogado João Taborda da Gama.
Quanto à política fiscal, ela é mais difícil de antecipar, mesmo para os especialistas. Ainda assim, todos concordam que qualquer decisão terá no coração o modo como a sociedade encara a desigualdade. “Há argumentos para se olhar para a forma como tributamos o rendimento de capital, que tende a pagar menos impostos do que o trabalho. Isto será especialmente importante para aqueles que se preocupam com a desigualdade e com a possibilidade de os rendimentos de capital serem mais importantes no futuro”, nota Helen Miller. “Alguns dirão que o IRS e o IRC terão desaparecido [daqui a 30 anos]. Eu não acredito. Outros dirão que virá um imposto sobre a riqueza. Não sei… depende do caminho da sociedade: aceitar ou rejeitar violentamente as desigualdades”, admite Saint-Amans.
Qualquer que seja o desenho, será difícil que os impostos tenham menos importância na sua vida futura. O segredo é os Governos saberem aplicá-los melhor e os cidadãos saberem viver melhor com eles.
